“工业用地上建设的工厂，怎么就‘摇身一变’成为一家大型酒楼对外营业？”江苏的钱先生想不明白。从事餐饮业的徐振也感到不甘：“商业用地多贵啊，正规投资经营的酒楼，怎么能竞争过在工业用地上建设的酒楼？”
更令两人难以理解的是，早在2022年11月，江苏省靖江市自规部门已查实该块工业用地未按批准用途使用，责令交还土地，缴纳罚款。可涉事的裕山纺织公司缴纳罚款后，酒楼至今仍在正常营业。
“摇身一变”——
工业厂房逐步变成了大型商业酒楼
“工业用地是不能从事餐饮商业活动的”
近日，江苏的钱先生向华商报大风新闻反映，2019年开始，江苏靖江市裕山纺织有限公司将其位于靖江市姜八公路与北二环路交叉口附近的工厂厂房，逐步改造成为一家大型酒楼。
钱先生说，这家酒楼叫鸿运酒楼，可以同时容纳3000人就餐，却没有通过消防验收，存在安全隐患。
“他们是办不了消防验收的，因为他们没有任何开工手续。”钱先生进一步解释，裕山纺织公司的厂房占地属于工业用地，将工厂厂房改造为酒楼，意味着将工业用地非法用于餐饮商业活动，这是违法行为，按照国家《土地管理法》规定，不按照批准的用途使用土地，自然资源规划部门应责令交还土地，处以罚款。
2024年3月，钱先生开始举报鸿运酒楼的相关问题，但时隔一年，始终没有解决，“这家酒楼至今仍在正常营业。”
华商报大风新闻记者查询短视频平台显示，截至2025年6月，多个网友发布在鸿运酒楼的就餐视频。
行政处罚——
鸿运酒楼将工厂车间加固装修施工
未经消防验收擅自投入使用，被罚款12万元
天眼查显示，靖江市裕山纺织有限公司成立于2004年3月4日，法定代表人为陆某。公司大股东为黄某，持股90%。黄某还持有靖江市鸿运酒楼100%的股份。
在黄某担任法定代表人的7家企业中，有靖江市鸿运酒楼和靖江市鸿运酒楼城北店两家企业。这两家企业的地址与靖江市裕山纺织有限公司相同，均为“姜八公路城北收费站北首”。
信用中国显示，在靖江市鸿运酒楼城北店的行政处罚公开信息显示，2024年6月8日，该单位办公楼部分未经消防救援机构许可，擅自投入使用，罚款3.5万元。
6月26日，该单位于2019年12月对位于靖江市裕山纺织有限公司车间进行加固装修施工，并于2023年作为饭店在未经消防验收擅自投入使用，罚款12万元。
由此可知，钱先生反映其将工厂厂房改造为酒楼一事属实。但公开信息未显示，裕山纺织公司车间建设是否使用工业用地，其经营酒楼是否改变了土地用途。
内部资料——
裕山纺织公司被行政处罚
责令交还9270平方米未按批准用途使用的土地
对此，华商报大风新闻记者联系到了靖江市餐饮行业某酒楼的负责人徐振，其提供了靖江市自然资源和规划局未公开的《行政处罚决定书》【靖自然资监字[2022]第01号】显示：
靖江市裕山纺织有限公司未经批准，擅自将位于孤山镇新一村的9270平方米工业用地，改变用途作经营性餐饮用地使用。
依据相关证据和相关法规，自规部门对靖江市裕山纺织有限公司改变土地用途的行为处罚如下：责令靖江市裕山纺织有限公司在60日内交还9270平方米未按批准用途使用的土地；对该单位改变土地用途处以每平方米10元的罚款，罚款金额合计9.27万元。
这份《行政处罚决定书》的落款时间为2022年11月14日，下方盖着“靖江市自然资源和规划局”公章。
查实经过——
2021年自规部门询问时，负责人称是建食堂
挂牌营业后，称系出租给鸿运酒楼作餐饮使用
据徐振和钱先生讲述，黄某系靖江市鸿运酒楼的老板，起初，该酒楼在靖江市南环路附近营业。2019年前后，其房租到期，遂搬到了靖江市裕山纺织有限公司厂房的位置。
徐振说，鸿运酒楼起初不做宴会业务，因为没有宴会厅。但搬家后，酒楼设置了六七个宴会厅，承接婚庆等宴会业务。
《国有土地使用证》【靖国用（2005）字第146号】显示，土地使用者为靖江市裕山纺织有限公司，用途为“工业”，使用权类型“出让”。使用权面积“24945平方米”。
据靖江市自规局监察三中队《关于靖江市裕山纺织有限公司擅自改变原土地用途的调查报告》显示，2021年4月12日，中队第一次找到该单位负责人陆某谈话询问时，对方表示不存在改变用途作经营性餐饮的情况，该单位内的建设是在进行办公场所和职工食堂的内部改造项目。
后来，中队在巡查中发现该单位挂牌“鸿运酒楼”向外营业后，再次找陆某谈话询问，对方表示因为近年来该单位生产加工形势不理想，便将该地块出租给鸿运酒楼作餐饮使用。
仅作罚款？——
行政处罚要求“交还土地”和“罚款”
最终只执行罚款便结案
上述《调查报告》出具于2022年9月27日。其中还显示，经调查，未发现靖江市裕山纺织有限公司新建、扩建或改建建筑物、构筑物。
处理建议中称，“建议责令该公司交还土地，并处罚款，具体罚款金额由市局确定。”
据悉，2022年11月14日《行政处罚决定书》出具后，12月5日靖江市裕山纺织有限公司向靖江市自规局出具《交还土地证明》，称鸿运酒楼地块使用权（工业用地）已经交还给其公司。
12月13日，《行政处罚决定执行记录》显示，靖江市裕山纺织有限公司于12月5日交还了非法占用的土地；同日缴纳了罚款。
靖江市自规局的《结案呈批表》显示，违法性质属“改变用途”。行政处罚内容为“交还土地”“罚款9.27万元”两部分。但在执行情况中，仅提及“公司在2022年12月5日将罚款缴至本局财政罚款专户。”
对此，12月15日，承办人意见为“该宗违法用地已处罚到位，建议结案”。12月16日，执法监察工作机构负责人意见和自然资源主管部门负责人意见均为“同意”。
不公平竞争？——
“商业用地每亩投资三四百万，工业用地仅三四十万”
鸿运酒楼工作人员称仍在正常营业
徐振认为靖江市自规局的处理方式存在明显问题：行政处罚中，靖江市裕山纺织有限公司应向靖江市自规局交还土地，结果成了“鸿运酒楼向裕山纺织公司交还土地”。最终“执行情况”，变成了裕山纺织公司缴纳罚款，靖江市自规部门自下而上便同意结案了。
“这对我们行业伤害很大，完全是不公平竞争。”徐振解释道，从投资成本来对此，工业用地与商业用地相差10倍左右，“工业用地一亩大约投资三四十万元，商业用地则根据地段不同，需要投资三四百万元。”
2025年6月，华商报大风新闻记者以市民身份联系到靖江市鸿运酒楼，相关业务负责人介绍道，他们酒店占地约50亩，有6个宴会厅，地面停车位三四百个。其中一个粉色宴会厅是2025年1月刚刚改建的。
“我们10月份有几天的婚宴已经订满了。”该工作人员说，宴会每桌的餐费大约2000元至3000元不等。宴会厅有大有小，有的宴会厅可以坐二三十桌，有的宴会厅可以坐四五十桌。
工厂负责人——
承认在工业用地上将厂房改造成酒楼
认为生意好遭同行嫉妒被举报
6月23日，华商报大风新闻记者联系到靖江市裕山纺织有限公司的负责人陆某。他承认将曾经的纺织工厂厂房改造为酒楼经营，认为这种问题是一种常态，“不可能都是商业用地。”
陆某表示，他们是在原有厂房的基础上进行了改造、装修，建成了一个饭店，“没有客房，只提供吃饭。”他认为，靖江市城北区域没有更好的饭店，老百姓也对他们的酒楼很认可，因此遭遇了同行的嫉妒。
“自规部门要求返还土地，在全国没有先例。”陆某说，尽管法规有规定，自规部门有权收回土地，但该规定无法实行，因为该规定没有明确，收回是有偿还是无偿。他承认2021年和2022年在接受自规部门调查时，其给官方调查人员的解释前后不一，并表示鸿运酒楼是租赁了纺织厂的厂房，“鸿运酒楼跟我没有太大关系，是一个朋友搞的。”
陆某认为，酒楼的建设是有益的，因为纺织厂的厂房曾闲置多年，原本的环境也很差，垃圾成山。如今鸿运酒楼运营后，周围环境也有了提升。
寻求政策——
“我们有100多名员工要吃饭，也想做贡献”
“想补交土地出让金不知道给谁交”
陆某表示，他们给靖江市上写过情况说明，因为在当地长期的规划中，鸿运酒楼所处的位置属于商住用地，“鸿运酒楼在等市上的政策，以补交土地出让金或其他方式，让其占用的用地变为商业用地。”
陆某表示，2025年5月，国家层面《关于持续推进城市更新行动的意见》中提及的“鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能”等政策，是鸿运酒楼的政策契机。“靖江市不仅鸿运酒楼有土地违规的问题。”他认为，靖江有关部门没有采取“一刀切”的方式处置“违规用地”问题，也是为了保护当地的营商环境。
陆某说，2019年鸿运酒楼改造完成后，历经了3年疫情。如今经过发展，鸿运酒楼已经有100多名员工，“我们有这么多职工要吃饭，我们也想做出相应的贡献。”针对鸿运酒楼实际使用土地系工业用地的问题，他们也希望有个妥善的解决方案。
“我们从来没说过我们不愿意补交土地出让金，但目前是有关部门需要给一个方案，我们如今想交钱也不知道给谁交。”陆某说。
市信访局——
自规部门称交还土地系交还企业
具体建议联系自规部门了解
6月23日，华商报大风新闻记者联系到靖江市信访局相关负责人黄某。关于靖江市自然资源规划部门2022年11月已作出行政处罚，责令靖江市裕山纺织有限公司交还未按批准用途使用的土地。他表示，自己曾询问过自规部门相关问题，对方解释称，该交还土地并非收归国有，而是交还给靖江市裕山纺织有限公司。
靖江自规部门责令裕山纺织公司将土地归还给该公司是否合规？黄某说，“这个还是请自规部门来回答，他们给我解释，是归还给企业的，不是收归国有。他们觉得是符合程序的。”
市自规局——
交还土地是交还给拥有土地使用权的企业
鸿运酒楼违规用地问题需市政府牵头处理
6月24日，靖江自规局监察支队工作人员回复称，该快土地的使用权属于裕山纺织公司，鸿运酒楼是租用该公司的厂房进行经营，“责令退还土地和责令交还土地是两个概念。”“裕山纺织公司的地属于国有出让用地，行政处罚要求责令交还土地，意思是让租赁方交还给裕山纺织公司。”
既然鸿运酒楼至今仍在运营原因何在，是否要补交工业用地转商业用地的土地出让金？该工作人员解释，“这件事还在处理中，我们只是处理此事的一个环节。其他问题需要逐渐、城管、消防等各个部门，所以这里是市政府牵头的。”
他表示，鸿运酒楼和裕山纺织公司的大股东系同一人是事实，但市政府还没有确定具体的解决方案。至于为什么两三年都没有解决，他表示自己不清楚，也不清楚是否曾将违法线索移交其他业务部门，建议联系靖江市政府。
对此，徐振认为自规部门的解释不合理，“行政处罚决定书是给裕山纺织公司的，按照靖江市自规局的解释，难道是责令裕山纺织公司把土地交还给裕山纺织公司？自己交还给自己，还叫处罚吗？”
律师说法——
工业用地的厂房能否改造为酒楼？
陕西省法学会民法学研究会副会长、陕西众致律师事务所高级合伙人刘东晨律师说，本案工业用地，涉及两个法律问题：一是将工业用地的厂房改造为商业饭店，非法改变了土地用途；二是以出租的形式未经批准非法转让土地使用权。
现行《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规均要求，改变土地建设用途的，应当经过人民政府自然资源主管部门的同意。
案涉用地未经法定程序改变土地建设用途，属于违法行为。同时，上述法律法规还禁止买卖或者以其他形式非法转让土地，案涉的纺织公司将土地出租给酒店，是一种典型的非法转让土地的行为。上述两种非法行为的法律后果包括责令采取改正措施、没收违法所得、罚款和收回土地等行政处罚。
当然，纺织公司也可以主动依法向自规部门申请变更土地建设用途，但是未经批准之前，其不得擅自变更土地建设用途。
自规部门责令交还土地，是收归国有吗？
刘东晨强调，在国有土地出让协议中，一般会对土地的开发、利用、经营等有明确要求；以及违反相应条款后，自规部门有权收回土地的约定。根据我国《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。 未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
由此可见，本案中，案涉土地使用权人为纺织公司，非法改变土地用途和非法转让土地的行政违法主体也是纺织公司，自规部门行政处罚的行政相对人是纺织公司而不是酒店。由此判断，自规部门对纺织公司作出的责令交还土地，实质应是自规部门依法收回案涉的土地，并不是要求纺织公司自行收回非法出租的土地。因为案涉土地系持续地处于被改变土地建设用途的非法状态，自规部门相关的行政处罚决定书也始终没有得到执行，非法行为没有得到相应的处罚和制止。
此外，鸿运酒楼持股100%的股东黄某与裕山纺织公司持股90%的股东黄某系同一人，若靖江市自规部门责令交还土地系鸿运酒楼交还给裕山纺织公司，根本不能真正有效地处罚土地使用中的违法行为，不仅有“左手倒右手”之嫌，更有包庇之嫌。
鸿运酒楼至今仍在运营，自规部门是否需担责？
刘东晨表示，违法行为长期存在，生效的行政处罚决定书得不到执行，自规部门的相关负责人负有不可推卸的责任。
《土地管理法》第八十四条明确规定，自然资源主管部门、农业农村主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
（文中徐振为化名）
华商报大风新闻记者 张鹏康 编辑 李婧
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